【編者按】我國(guó)的航空航天發(fā)展仍存在很多發(fā)展不平衡的問(wèn)題擎津，例如通用航空與運(yùn)輸航空并稱民航的“兩翼”，但目前我國(guó)兩翼的發(fā)展并不均衡，也導(dǎo)致民航業(yè)的發(fā)展不平衡吧秕。

通用航空與運(yùn)輸航空并稱民航的“兩翼”，但目前我國(guó)兩翼的發(fā)展并不均衡迹炼，也導(dǎo)致民航業(yè)的發(fā)展不平衡砸彬。

這種局面正在逐漸被打破。前不久斯入，新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)務(wù)院首個(gè)促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的政策性文件——《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）出臺(tái)蓉凰，讓通用航空市場(chǎng)迎來(lái)了春天。

“我們要堅(jiān)持安全第一万僚、放管結(jié)合酬绞，讓通用航空器飛起來(lái)！讓通用航空飛行愛(ài)好者熱起來(lái)或祖！”交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)祖务、中國(guó)民航局局長(zhǎng)馮正霖對(duì)振興通航產(chǎn)業(yè)充滿信心，在接受記者專訪時(shí)凰彼，他詳細(xì)剖析了我國(guó)通航產(chǎn)業(yè)面臨的困難彭撑，逐一提出了破解難題的思路。

轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念的核心是放開(kāi)市場(chǎng)

近年來(lái)葛昏，我國(guó)通用航空業(yè)發(fā)展迅速葡债，截至2015年年底，通用機(jī)場(chǎng)超過(guò)300個(gè)明青，通用航空企業(yè)281家蓝垢，在冊(cè)通用航空器1874架，2015年飛行量達(dá)73.2萬(wàn)小時(shí)女责∑崦叮總體上看，我國(guó)通用航空發(fā)展需求已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性變化抵知，交通服務(wù)墙基、公益服務(wù)、娛樂(lè)服務(wù)和大眾消費(fèi)等開(kāi)始成為主要需求刷喜。

但長(zhǎng)期以來(lái)残制，由于低空空域不夠開(kāi)放立砸、通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量不足、服務(wù)保障設(shè)施不配套初茶、通航飛機(jī)制造和引進(jìn)受限颗祝、人員資質(zhì)門檻要求過(guò)高，導(dǎo)致通航發(fā)展經(jīng)營(yíng)成本居高不下恼布，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)結(jié)構(gòu)性失調(diào)螺戳，市場(chǎng)需求得不到有效滿足。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示折汞，我國(guó)與通用航空業(yè)最發(fā)達(dá)的美國(guó)比倔幼，通用航空飛行小時(shí)數(shù)和機(jī)隊(duì)規(guī)模僅為美國(guó)的1/30和1/100，差距巨大整诈。

“這些都是多年形成的難啃的‘硬骨頭’坷磷，需要以改革創(chuàng)新的精神和久久為功的毅力，一一攻破恒晋」膛簦”馮正霖坦言通用航空發(fā)展“遇到的困難相當(dāng)多”，既有內(nèi)部的铅夷，也有外部的。他認(rèn)為寂疏，在解決外部問(wèn)題上要轉(zhuǎn)變觀念场暮，把通航發(fā)展從部門行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椤男袠I(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)行為忱徙，“‘兩個(gè)轉(zhuǎn)變’的核心就是要放開(kāi)市場(chǎng)迁枪，激發(fā)社會(huì)資本活力，調(diào)動(dòng)各方面積極性缭慈，形成促進(jìn)通航發(fā)展的合力冲肖。”

馮正霖表示涯捻，在確立地方政府在通用航空安全管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體地位的基礎(chǔ)上浅妆，民航局將把工作重點(diǎn)放在規(guī)范通用航空發(fā)展的法制建設(shè)上，放在通用航空技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制度建設(shè)上障癌，放在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的監(jiān)督執(zhí)行上凌外，放在通航企業(yè)運(yùn)行的安全監(jiān)管上，逐步建立起科學(xué)合理涛浙、責(zé)任清晰的工作機(jī)制康辑，把放開(kāi)通航市場(chǎng)的“根”扎正扎好。

扎好根轿亮，更要開(kāi)好花疮薇、結(jié)好果。《指導(dǎo)意見(jiàn)》把短途運(yùn)輸納入通航領(lǐng)域按咒，提出拓展通用航空新業(yè)態(tài)迟隅，這大大豐富了通用航空的內(nèi)涵∨制耄“我們會(huì)按照‘大通航’的思路拓展通航應(yīng)用領(lǐng)域玻淑，以‘飛起來(lái)’為牽引，培育通用航空市場(chǎng)茎冒」眨”馮正霖認(rèn)為，總的來(lái)看宠璧，“大通航”要發(fā)揮交通功能间渐、服務(wù)社會(huì)公益事業(yè)、發(fā)展新型業(yè)態(tài)姊黍。

他具體闡述了三大任務(wù)：

——發(fā)揮交通功能东哀，就是要在交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和綜合運(yùn)輸體系布局中，積極發(fā)揮通用航空作為交通方式的比較優(yōu)勢(shì)沃铣，通過(guò)開(kāi)展通勤航空試點(diǎn)尘斧，積極探索更能有效發(fā)揮通用航空交通功能的發(fā)展模式，同時(shí)客觀理性地對(duì)待公務(wù)航空發(fā)展暴彻；

——服務(wù)社會(huì)公益事業(yè)派男，就是要擴(kuò)大通用航空公益服務(wù)范圍、提升民生服務(wù)功能冬魏，加快應(yīng)急救援體系建設(shè)帮寻，支持在災(zāi)害事故多發(fā)地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)，開(kāi)辟應(yīng)急救援“綠色通道”赠摇，支持通用航空公司開(kāi)展醫(yī)療救護(hù)固逗，鼓勵(lì)多種運(yùn)營(yíng)模式，鼓勵(lì)政府購(gòu)買通用航空服務(wù)藕帜；

——發(fā)展新興業(yè)態(tài)烫罩，就是要深挖我國(guó)存在的巨大的消費(fèi)市場(chǎng)潛力，支持消費(fèi)型通用航空活動(dòng)洽故，采取措施使飛機(jī)能夠引進(jìn)來(lái)嗡髓、飛行愛(ài)好者能夠玩起來(lái)；充分發(fā)揮通用航空與產(chǎn)業(yè)融合能力強(qiáng)的特點(diǎn)收津，鼓勵(lì)“互聯(lián)網(wǎng)+通用航空”“通用航空+創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)”發(fā)展饿这，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新。

釋放簡(jiǎn)政放權(quán)的制度紅利

“放開(kāi)市場(chǎng)撞秋，必須管得更少长捧，才能管得更好嚣鄙，才能管到位，才能服務(wù)到位秩纹♂Ｊ保”馮正霖用一句話，高度概括了通用航空領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的內(nèi)涵园撵。但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)茉油，釋放簡(jiǎn)政放權(quán)的制度紅利，并不意味著不管石沸，而是要放管結(jié)合桨农、改革創(chuàng)新。

通用航空種類繁多庵动、以作業(yè)飛行和個(gè)人娛樂(lè)體驗(yàn)為主捍刑、以目視飛行為主、機(jī)型普遍較小等特點(diǎn)暮课，都給簡(jiǎn)政放權(quán)帶來(lái)了不少挑戰(zhàn)法洼。在這方面，通用航空發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)擁有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)椎吼，也都建立起了獨(dú)特的管理制度和規(guī)則眠琴。比如，歐洲“通航發(fā)展路線圖”提出通用航空管理應(yīng)依據(jù)“分類最簡(jiǎn)”原則姓建，其核心理念是：一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不能適合全部情況诞仓，要“分類管理”，要有“底線思維”和“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的意識(shí)引瀑，適時(shí)采用“聰明監(jiān)管”原則。

馮正霖表示榨馁，我國(guó)需要認(rèn)真研究國(guó)外通用航空的發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律憨栽，找準(zhǔn)適合我國(guó)國(guó)情的行業(yè)管理的切入點(diǎn)和監(jiān)管重點(diǎn)，用好“他山之石”翼虫。

“在堅(jiān)持安全第一的基礎(chǔ)上屑柔，我們將積極探索放管結(jié)合，當(dāng)前更注重的是‘放’珍剑〉穑”馮正霖告訴記者，民航局將繼續(xù)按照國(guó)務(wù)院“放招拙、管唧瘾、服”的工作要求，減少審批事項(xiàng)别凤、優(yōu)化審批流程禀丁，在企業(yè)設(shè)立翼辱、運(yùn)力引進(jìn)、計(jì)劃申請(qǐng)等環(huán)節(jié)不再增設(shè)條件跨基，已經(jīng)取消的事項(xiàng)不以備案方式變相審批吴烹，研究推進(jìn)通用航空經(jīng)營(yíng)許可與運(yùn)行審定聯(lián)合審查、一次發(fā)證肾俯。

在加快通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)方面眨攀，將以完善規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)為抓手，針對(duì)不同的功能用途乡纸、不同的環(huán)境條件扛聂、不同的發(fā)展需求，按照“靈活疚编、簡(jiǎn)化递思、安全”的原則，對(duì)三類以下通航機(jī)場(chǎng)以備案管理方式代替審批制在膏，對(duì)水上機(jī)場(chǎng)毕删、直升機(jī)起降場(chǎng)等建設(shè)需求迫切的，優(yōu)先制定相應(yīng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)檬寂。

在提升通用航空適航審定能力方面终抽，將以創(chuàng)新管理方式為抓手，在繼續(xù)加強(qiáng)行業(yè)核心審定能力建設(shè)的同時(shí)桶至，與國(guó)內(nèi)大型制造企業(yè)合作昼伴，擴(kuò)大委任范圍，與社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)合作镣屹，分類下放審批職能圃郊，節(jié)約行政資源，提升審定效率女蜈。在通用航空器的發(fā)展上堅(jiān)持自主創(chuàng)新持舆，鼓勵(lì)發(fā)展擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的航空器，合理引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)的通航飛機(jī)伪窖，加大研發(fā)新能源飛機(jī)力度逸寓，從全產(chǎn)業(yè)鏈角度，促進(jìn)新能源飛機(jī)的發(fā)展應(yīng)用覆山。

低空開(kāi)放是通航發(fā)展的必要條件

低空開(kāi)放是通航發(fā)展必不可少的外部條件竹伸。2010年，國(guó)務(wù)院福互、中央軍委出臺(tái)了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》刹由，低空空域改革取得了一定成效，但仍然不能適應(yīng)我國(guó)通用航空快速發(fā)展的需求鹉鉴，與國(guó)際民航組織標(biāo)準(zhǔn)也有一定差距紫掷。據(jù)國(guó)際民航組織統(tǒng)計(jì)味羡，我國(guó)國(guó)土面積占全球的6.4%，而我國(guó)通航飛行僅占全球不足1.5%伯梧，我國(guó)低空空域利用率低于世界平均水平院蜘。

“從‘離地三尺就要報(bào)批’到試點(diǎn)開(kāi)放1000米以下低空，我國(guó)的低空開(kāi)放向前跨出了一大步惊眠。但是從試點(diǎn)情況看纳傍，還存在不少問(wèn)題，‘上天難’的瓶頸制約尚未破解尖鲜∨⊥觯”馮正霖分析，問(wèn)題主要體現(xiàn)在5個(gè)方面：一是管制宣璧、監(jiān)視和報(bào)告三類空域中谤碳，報(bào)告空域所占比例很小且未連接成片，絕大多數(shù)飛行活動(dòng)還需要按管制空域報(bào)批溢豆；二是低空空域高度較低蜒简，目前是按照1000米劃設(shè)低空空域，與國(guó)際慣例真高3000米差距較大漩仙，而且還有很多地區(qū)達(dá)不到1000米搓茬，不利于通用航空飛行活動(dòng)開(kāi)展和特情處置；三是低空目視航線數(shù)量較少队他，且多在管制空域劃設(shè)卷仑，不能滿足各類通航飛行作業(yè)活動(dòng)的需求；四是審批較多麸折，飛行任務(wù)锡凝、飛行空域和飛行計(jì)劃等需要不同的部門審批，且審批周期較長(zhǎng)垢啼，不利于發(fā)揮通航飛行活動(dòng)快速便捷的優(yōu)勢(shì)窜锯；五是通航飛行服務(wù)保障能力較低，航空汽油膊夹、飛行服務(wù)站（FSS）痒仇、固定基地運(yùn)營(yíng)商（FBO）然那、航空情報(bào)和氣象資料等服務(wù)保障“短板”凸顯邀敲。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了加快低空空域管理改革的任務(wù)，要求科學(xué)規(guī)劃空域涝沈、優(yōu)化飛行服務(wù)珍媚、簡(jiǎn)化各類審批程序，并明確提出將低空空域擴(kuò)大到真高3000米侍醇。

馮正霖表示尼布，民航局將抓住這一有利契機(jī)珊场，及時(shí)總結(jié)推廣低空空域管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)劃設(shè)低空目視飛行航線朦舟，研究制定并組織實(shí)施空域分類標(biāo)準(zhǔn)逼酗，簡(jiǎn)化通用航空審批手續(xù)，為通航發(fā)展創(chuàng)造良好條件投湿。同時(shí)诽昨，將加快推進(jìn)飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，完善基礎(chǔ)性航空情報(bào)資料體系不从，提升低空空域航空情報(bào)惜姐、航空氣象情報(bào)、飛行情報(bào)與告警服務(wù)能力椿息。

他透露歹袁，民航局下一步將圍繞《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的建設(shè)50個(gè)綜合或?qū)I(yè)示范區(qū)的目標(biāo)，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展條件和特點(diǎn)寝优，結(jié)合地方政府需求条舔，加強(qiáng)試點(diǎn)研究，從低空空域開(kāi)放倡勇、通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)逞刷、通用航空器適航審定標(biāo)準(zhǔn)、通航交通通勤妻熊、飛行運(yùn)動(dòng)夸浅、飛行娛樂(lè)消費(fèi)、應(yīng)急救援和醫(yī)療救護(hù)等方面開(kāi)展綜合或?qū)ｍ?xiàng)試點(diǎn)示范區(qū)建設(shè)工作扔役。

“安全第一”是底線和生命線

無(wú)論通用航空還是運(yùn)輸航空帆喇，“安全第一”都是其發(fā)展的底線和生命線∫谛兀“只有給發(fā)展系好‘安全帶’馁雏，通用航空才能飛得更穩(wěn)更高更遠(yuǎn)」”馮正霖說(shuō)托俯。

通用航空的特點(diǎn)決定其在安全上容不得半點(diǎn)馬虎∑垂蹋“通航企業(yè)普遍規(guī)模較小雹纤，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，出現(xiàn)一次飛行事故就可能停產(chǎn)歇業(yè)今攀。另外墓趋，通用航空作業(yè)環(huán)境復(fù)雜、飛行技術(shù)要求高敲抄、服務(wù)保障條件也不完備奈兢，需要更加關(guān)注各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行安全喻秩。”馮正霖表示啼插，“安全第一”是市場(chǎng)培育的根基娃肃，在社會(huì)各界發(fā)展通航熱情日益高漲的情況下，更要堅(jiān)持安全底線粱锐，為通用航空發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境粘室，“如果安全事故頻發(fā)，通用航空市場(chǎng)則難以擴(kuò)大卜范∠瓮常”

堅(jiān)持“安全第一”的發(fā)展理念，不等于用管運(yùn)輸航空安全的方式管通航安全海雪，而是要加快形成區(qū)別于運(yùn)輸航空的安全規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)體系并嚴(yán)格執(zhí)行锦爵。目前，民航局與通航運(yùn)行緊密相關(guān)的規(guī)章有91部奥裸，相關(guān)規(guī)范性文件多達(dá)135部险掀，其中不乏不符合通航運(yùn)行特點(diǎn)的限制性條款。馮正霖表示湾宙，民航局下一步將加快修訂部分規(guī)章和規(guī)范性文件樟氢，同時(shí)明確“分級(jí)分類”的安全管理思路，做到區(qū)分任務(wù)性質(zhì)侠鳄、區(qū)分作業(yè)地點(diǎn)埠啃、區(qū)分航空器類型、區(qū)分用途枕捺，分類評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)吮蒜，逐步建立一套適合通用航空各類作業(yè)特點(diǎn)的安全規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)體系。

無(wú)人機(jī)市場(chǎng)的火熱為安全監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)壁歧。

今年5月22日催岔，一架無(wú)人機(jī)突然出現(xiàn)在四川成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)起降空域，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)東跑道停航關(guān)閉80分鐘段扛，直接造成55個(gè)航班不能正常起降惑叶。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在過(guò)去3年時(shí)間里袁虽，僅京津冀地區(qū)就發(fā)生110起不明空情旭绝，違規(guī)飛行呈逐年上升趨勢(shì)。

“我們會(huì)改變無(wú)人機(jī)‘無(wú)人管’的局面雀肠，針對(duì)這類‘低慢小’航空器的安全運(yùn)行管理刀念，將抓緊完善相關(guān)法規(guī)浅慎、標(biāo)準(zhǔn)胁会，加強(qiáng)對(duì)駕駛員的培訓(xùn)和管理贺潜，確保安全∈┮铮”馮正霖告訴記者溯革，民航局鼓勵(lì)以多種方式建設(shè)無(wú)人機(jī)等“低慢小”航空器監(jiān)管平臺(tái)，不斷提升以信息技術(shù)手段保障安全的能力谷醉，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)批準(zhǔn)運(yùn)行的第三方無(wú)人機(jī)云平臺(tái)的監(jiān)管致稀，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證公平有序競(jìng)爭(zhēng)俱尼。

他同時(shí)表示抖单，針對(duì)通用航空“黑飛”行為，將加大企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管力度遇八，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入退出制度矛绘，強(qiáng)制清理長(zhǎng)期未開(kāi)展實(shí)際運(yùn)行或整改后仍不符合持續(xù)運(yùn)行條件的企業(yè)。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》確定的職責(zé)邊界刃永，加強(qiáng)與工信货矮、軍方、地方公安等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合和協(xié)同監(jiān)管斯够，嚴(yán)厲打擊各類“黑飛”活動(dòng)囚玫，確保低空飛行安全有序。

目前榕华，行業(yè)內(nèi)沒(méi)有通用航空專職監(jiān)察員方较，民航系統(tǒng)各監(jiān)管局也沒(méi)有設(shè)置通航處，大量監(jiān)管任務(wù)均由運(yùn)輸處市場(chǎng)類監(jiān)察員兼任粮忍，運(yùn)輸與通航無(wú)法兼顧的矛盾突出蓖搅。馮正霖表示，將通過(guò)通航管理的體制機(jī)制改革哼沃，逐步研究解決這個(gè)問(wèn)題翩汰，體現(xiàn)通用航空的專業(yè)性和獨(dú)立性。同時(shí)床候，建立誠(chéng)信體系溃耸，通過(guò)公布企業(yè)誠(chéng)信記錄的方式，強(qiáng)化行業(yè)自律猩缺，鼓勵(lì)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)发惭，培育一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的通航企業(yè)，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范泣爷、競(jìng)爭(zhēng)有序的通用航空市場(chǎng)罩锐。

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